根据《上海市重大行政决策程序规定》相关要求，市规划和自然资源局从市政府决策咨询专家库中随机抽取规划领域专家，并邀请市养老服务协会专家等，共同对《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》进行科学论证。2023年1月9日，市规划和自然资源局召开了专家论证会，集中听取各位专家论证意见。有关情况如下：

一、专家组成

市规划和自然资源局共邀请了5位专家进行论证，具体是：

1.殷志刚，上海市养老服务行业协会专家咨询委员会主任（养老领域专家）;

2.于一凡，同济大学建筑与城市规划学院教授（规划领域专家）;

3.詹运洲，上海城策行建筑规划设计咨询有限公司（规划领域专家）;

4.干靓，同济大学建筑与城市规划学院城市副教授（规划领域专家）;

5.林华，上海市城市规划设计研究院总规分院院长（规划领域专家）。

二、专家论证总体情况

（一）制定《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》的必要性

专家一致认为，本区制定《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》很有必要。养老服务设施是发展养老服务事业和产业的基础，建立数量充足、布局合理、功能完备的养老服务设施体系，事关全市老年人福祉、事关社会和谐稳定。《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》是落实新一轮《上海市养老服务设施布局专项规划（2022-2035年）》要求的必要举措，用于规范、指导崇明区养老服务设施规划布局与建设，促进崇明区养老服务健康有序发展。

（二）《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》的可行性

专家一致认为，《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》具有良好的可行性。一是兼顾指标要求和民生项目落地性。养老专项规划不仅落实市级专项指标要求，同时要考虑15分钟社区生活服务圈的均衡化布局，着重考虑民生项目落地实施的可能性。二是坚持统筹规划、均衡布局。加强区域统筹，因地制宜配置养老服务设施，促进全区养老服务设施均衡布局。三是坚持资源整合、增存并举。充分挖掘存量设施和空间，深化社区嵌入式养老服务设施配置，推动存量养老服务设施提升和优化。

（三）《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》的科学性

专家一致认为，《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》符合科学性要求。《上海市崇明区养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）（草案）》一是依法行政、确保科学编制。规划草案依法编制，据实落实，为具体工作开展提供有力支撑。二是多规衔接、凝聚共识。规划草案既衔接上位规划、崇明区“十四五”发展规划，同时效衔接各类专项设施及各乡镇镇实际情况，为后续工作推进提供有力指导。三是动态评估、把握节奏。后续在实施过程中开展动态评估，实时掌握全区老年人口动态及养老设施布局情况，准确测算全区养老服务能力，更好地满足老年人多样化需求。

三、专家意见建议及采纳情况

（一）殷志刚专家

主要意见：①机构养老用地中，公益类14幅用地，无论已建在建，还是备用，业态定位比较精准。建议是否可以进一步明确认知障碍照护床位的要求。同时，是否能考虑体现医养康护结合（融合）的发展态势。②预留的8幅未来产业类用地很有前瞻性。建议对业态发展不宜做太明确的规定，为养老产业新业态发展留出空间。③社区服务这块，在农村地区还是需要结合区域农村老年人的生活习惯和文化特点，不宜与城镇化地区简单统一。④对现有机构的提质设施建设和分布空间优化调整，应该作为崇明区《专项规划》的重点和亮点之一。⑤按照户籍老年人口3.5%作为责任床位指标，其实是与本地老年人的入住意愿严重不符的。建议通过《专项规划》促进有关中心城区老年人到崇明入住的政策引导和工作机制创新。⑥注重与本区基层公共卫生设施相关规划的衔接；注重分阶段推进具体措施和监管；注重适时评估和确立调整机制。

采纳情况：采纳。①公益类的14副用地是对现已批控规的梳理，根据《《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》的规划要求，结合崇明区实际情况，在文本“4.3章节”明确本次规划机构养老设施中认知障碍老年人照护床位的数量要求。②修改表格备注内容，对业态不做明确。③崇明广大农村地区老年人口布局较分散、服务面广，为避免设施的闲置和浪费，养老生活圈的划定兼顾服务半径和服务人口规模要求，居家社区养老设施结合村委会、卫生室、村民会所等设置，可内设阅览室、文化站等，既满足老年人就近的服务需求，也能满足老年人的精神文化需要。同时，农村地区设施服务半径相对较大，老年助餐服务规划采用配餐点的形式，提供送餐上门服务，更能便利、贴近服务老年人。④养老机构的提质扩建以及空间布局规划详见5.4、5.5章节。⑤在“10.2保障措施”章节增加关于促进中心城区老年人到崇明入住的政策引导和工作机制。⑥本次规划养老设施的空间布局考虑了与崇明区社区卫生服务设施规划的衔接，尤其是新增的养老机构，距离社区卫生服务设施均在1-2公里范围内，社区养老设施大多结合村委会、卫生室设置，注重医养结合；分阶段推进具体措施和监管与适时评估和确立调整机制详见“第十章实施保障”。

（二）林华专家

主要意见：①本次规划针对现状情况，保留、扩建和新增梳理得比较清楚。建议针对规划的评估梳理得再清晰点，包括已有片区总规（镇总规层面）和控制性详细规划是否满足目标要求，本次规划对已有的或已经稳定的规划做了哪些调整。另外，未按上一轮区级养老服务设施专项规划实施，是普遍性问题，规划当中分析了一些原因，但这些原因或者现象在本轮规划可能没有大的改变，那又如何避免本次专项规划在未来实施中不出现上一轮规划相同的情况？②规划当中指出：现状养老床位数不能满足3.5%的指标要求，另一方面超过50%的床位无人入住，造成资源的闲置和浪费。造成这个问题的主要原因是什么？空间布局的问题，还是群众选择的养老方式的问题？还是服务质量的问题？建议有针对性地提出策略，避免公共资源的浪费。进一步突出本次专项规划在规划策略方面的创新，即如何应对这一问题，在医养结合、社区居家、上门服务、睦邻互助等方面进行规划策略与引导。③请进一步明确本次规划的名称，是“崇明区养老设施布局”还是“崇明区养老服务设施布局”？规划对象是“机构养老设施、居家社区养老设施”还是机构养老服务设施和居家社区养老服务设施？请在文本中予以统一和规范。④新增机构养老服务设施中，有3个设施大于500床，本轮市级专项规划要求新增设施“原则上不超过500床，超过500床以上，建议采取设置分院的形式”，建议对规模较大的设施在具体方案有所分析和说明。⑤关于居家社区养老服务设施：本次规划在分类指引中提出了“综合为老服务中心——分中心”、“日间照料中心——照料站”、“长者照护之家——日照+助餐”、“社区长者食堂（中央厨房）+老年助餐（配餐点）”等模式，但目前这几类设施功能上是有交叉的，有些功能是可以综合设置的，比方讲，综合为老服务中心中可能会有照料站，也可能有配餐点，也可能就是所谓的“日照+助餐”，所以分得太细可能指导实际建设的意义并不大。建议按照生活圈和市级专项中明确的分级分类设定。

采纳情况：采纳。①经过梳理，崇明区已有片区总规和控制性详细规划可以满足并超出养老设施的目标要求，本轮规划在上位规划和已批控规的基础上，选择可以满足本轮规划目标的养老设施进行落位，同时通过片区统筹的方式使设施的空间布局更加合理。崇明区南部城镇老年人口分布密集，由于床位配置不足而入住率较高，西部和北部地区的养老机构床位空置现象则较为普遍，本轮规划在进行养老福利资源分配的时候，着重考虑了区域性不平衡的差异，把养老服务设施向有人口导入趋势的重点镇集中，避免出现上一轮规划相同的情况。②原因是一方面居家养老的传统观念导致养老机构接受度较低，崇明区老年人对养老机构的入住意愿与实际需求是不足的，尤其是是农村地区老年人的支付能力不高；另一方面，虽然规划新增养老机构依托乡镇、集镇选址布局，但个别机构尤其是西部、北部地区区位交通条件、周边设施配套不尽如人意，导致建成后运营困难入住率低。本轮规划针对这个问题提出“片区统筹”的方式，结合远期规划常住人口，因地制宜，在制定各片区、各乡镇的养老院床位数时着重调整结构，制定合理的床位资源配置，避免公共资源的浪费。“医养结合、社区居家、上门服务、睦邻互助等方面进行规划策略与引导”详见“6.5提升策略”章节。③根据《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》，明确是“崇明区养老服务设施布局专项规划”，规划对象是“机构养老服务设施、“社区养老服务设施”。④对于规模较大、超过500床的新增设施，后续在规划实施中进一步切分地块，设置分院。⑤本规划依据《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》中的分类，“社区养老服务的功能主要包括“2（基本功能）”+“6（辅助功能）”+“X（个性化服务功能）”。其中：基本功能包括社区托养类（含全托服务和日间照护服务）、助餐服务2类；辅助功能包括医养结合、健康促进、智能服务、家庭支持、养老顾问、精神文化等6类；个性化服务功能，由街镇根据实际情况设定”，详见“6.1.4配置要求”中“服务功能配置”。综合为老服务中心（分中心）应提供日间照护和助餐服务两项基本服务，“社区长者食堂（中央厨房）+老年助餐（配餐点）”模式是针对崇明区实际情况提出的个性化服务模式。

（三）詹运洲专家

主要意见：①规划指标中，近远期养老床位数应不低于市级专项规划中的分解指标，确保“十四五”期间全市养老床位建设任务的实现。总量任务等相关数据请核对。②控制床位指标应纳入指标表，并说明规划落实情况。③机构养老服务设施方面，对于床均建筑面积不足40平方米的养老机构，应在规划中进行提标改造，床位数重新折减核算。养老床位数统计中可加入长者照护之家的床位。④社区养老服务设施方面，要兼顾量和布局的要求，原则上各街镇近、远期均应满足市级专项规划中对于本区的建筑面积最低千人指标要求。⑤建议进一步加强对乡村地区养老服务体系的研究，如在农民集中居住X点和E‘点中重点布局，在保留保护村中结合村委会等加强基本服务的供给。建议结合社区养老生活圈的划分，在撤制镇社区中布局相对高能级的综合性设施，服务周边村庄。⑥合理确定养老服务设施用地的容积率，目前增量设施的容积率从0.8-1.2不等，从土地集约利用的角度，建议在满足风貌控制要求的前提下，适当提高开发强度。⑦建议规划文本中加强对近期规划方案的研究，明确各乡镇近期机构养老服务设施与社区养老服务设施的规划指标与建设任务。⑧建议增加现状和规划对医养结合的分析。⑨建议针对崇明重度老龄化、城镇开发边界普遍较小、乡村空间相对分散等特点，后续进一步研究提出养老服务的崇明模式。⑩文本中涉及到的专业用语应统一规范化，如“机构养老服务设施”、“社区养老服务设施”、“长者照护之家”、“城镇开发边界”等。

采纳情况：采纳。①已重新核对床位数据，确保近远期养老床位数应不低于市级专项规划中的分解指标。②已将控制床位指标应纳入指标表，并说明规划落实情况，详见“4.3规划指标体系”章节及“5.2总量任务”章节。根据2035年规划控制床位分解指标，城桥片区落实150张，东滩片区落实400张，堡镇片区落实60张，长兴镇落实70张。③已将规划保留的床均建筑面积不足40平方米的养老机构床位数重新折减核算，通过新增项目和存量更新相结合的方式进行补足，并加入长者照护之家的床位数，重新核算养老床位总量。详见“5.2总量任务”章节。④部分采纳。因崇明区目前已建成的社区养老服务设施建筑面积总量达到5.45万㎡，全区每千人社区养老服务设施建筑面积为85.36㎡，已经远超市级专项规划中对于崇明区千人指标的目标要求，即2025年不低于55㎡／千人常住人口，远期2035年不低于65㎡／千人常住人口。分乡镇来看，社区养老服务设施千人指标存在较大差距。规划对于千人指标不足40㎡的乡镇重点补充设施，大部分乡镇近、远期均能满足市级专项规划中对于本区的建筑面积最低千人指标要求，但个别乡镇根据乡镇实际情况，结合老年人口的比重及需求，进行差异化配置，千人指标满足40㎡／千人的要求。⑤根据新一轮国土空间规划，农民集中居住X点纳入城镇开发边界或邻近城镇开发边界布局，E‘点均纳入城镇开发边界管控，在X点和E‘点0.5-2.0公里范围内均规划布局有机构养老服务设施或社区养老服务设施，同时根据区域养老需求新增必要的养老服务设施，比如在港西镇农民集中居住四号地块新增一个养老机构、一个长着照护之家。规划在保留保护村中结合村委会加强社区养老服务设施的供给，比如在建设镇保护村浜东村浜西村结合村委会保留两个老年助餐点，在横沙乡保护村丰乐村村委保留老年助餐点。同时，本次规划结合养老生活圈的划分，在撤制镇社区中布局相对高能级的综合性设施，在撤制镇江口社区新增了一个长者照护之家及一个日间照料机构；在合作社区保留综合为老服务中心及若干助餐点；在建设镇大同保留综合为老服务中心、日间照料中心及若干助餐点，并新增一个长者照护之家；在陈家镇裕安社区保留综合为老服务中心、日间照料中心及若干助餐点，并新增一个长者照护之家，服务周边村庄，详见“第七章 分乡镇养老设施布局规划”。⑥不采纳。崇明区城镇开发边界内建筑限高18米，郊野地区建筑限高10米，容积率0.8-1.2是比较合理的。⑦结合部门及乡镇意见，进一步明确明确各乡镇近期机构养老服务设施与社区养老服务设施的规划指标与建设任务，详见“第九章近期实施”。⑧已增加相关内容，详见“2.3.6 医养结合情况”、“5.6.2 深化医养结合模式”、“6.5.3 促进医养结合”。⑨后续会进一步研究体现崇明特色的养老服务设施布局模式。⑩已修改。

（四）干靓专家

主要意见：①在规划背景和目标中进一步响应《崇明世界级生态岛发展规划纲要（2021-2035年）》提出的将崇明世界级生态岛打造成绿色生活“示范地”的目标，从“人民幸福生活典范”的视角和高度论述本规划的重要意义和价值。②进一步分析重度老龄化社会养老需求与现状养老机构空置率高现象背后养老供需空间失配的深层原因，以此提出机构养老设施和服务水平优化方向，并考虑响应近中远期的弹性发展需求。③充分考虑市区居民到崇明养老的需求，与产业规划、医疗设施规划对接，为促进医养结合的大健康产业落地预留空间。④根据崇明区乡村居民点分散的特点，在乡村地区居家养老设施布局管控中进一步明确需要管控的关键功能模块和兼容设施引导方向。

采纳情况：采纳。①在规划背景和目标中增加相应内容，详见“1.1规划背景”与“4.1规划目标”。②详见“2.3.7养老机构现状评估小结”、“5.1空间引导”及“10.1实施机制”。③崇明区陈家镇交通便利，积极培育康养产业发展，与中信养老社区，太平洋保险、中国人寿保险、泰康人寿保险等合作，结合崇明国际生态岛建设，打造高端大健康产业集群。本轮规划的机构养老床位也重点配置在陈家镇，通过医养结合的方式，推动医养康护融合发展。详见“5.5分片区规划布局”章节。④乡村地区长者照护之家按需配置，每个乡镇至少一家，每个乡村生活圈必配日间照料机构和助餐服务场所两项基本功能，辅助功能包括医养结合、健康促进、精神文化等，由乡镇根据实际情况设定，设施可结合村委会、卫生室、村民会所等设置。详见“6.1.4配置要求”中“服务功能配置”。

（五）于一凡专家

主要意见：①规划现状点位的数据翔实，对建设基础和需求变化做出了科学研判；规划引导手段明晰，可以较好地指导崇明区养老服务设施的建设。专项规划对全区6大片区提出了有针对性的养老服务设施发展对策，对新增、扩建、撤并的养老机构予以充分论证。针对不同人口规模和城市公共服务需求的分区指引具有较强的科学性。结合崇明区自身的自然环境和建成环境特点，面向城镇和乡村老年人的养老服务具有打造特色、思路创新的潜力，值得深入探索。②建议针对居家社区养老服务的具体设施内容与市民政、规资等部门做系统协调和界定，统一口径。针对公建公营入住型养老服务机构补充避免床位流逝、确保基本供给规模的保障措施，解决现状公建公营部分比例偏低可能带来的稳定性问题。

采纳情况：采纳。①后续会进一步研究体现崇明特色的养老服务模式。②本轮规划与《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》统一口径，社区养老服务设施主要统计综合为老服务中心、长者照护之家、日间照护机构、助餐服务场所等提供专业养老服务的设施建筑面积，老年活动室、示范睦邻点设施面积不纳入社区养老服务设施的千人指标。针对公建公营入住型养老服务机构补充避免床位流逝、确保基本供给规模的保障措施，详见“10.2保障措施”。

上海市崇明区规划和自然资源局    上海市崇明区民政局

（盖章）

2023年4月20日